Competenze Stato-Regioni, chi comanda su sanità, trasporti e scuola? di Milena Gabanelli e Enrico Marro

Competenze Stato-Regioni, chi comanda su sanità, trasporti e scuola? di Milena Gabanelli e Enrico Marro

14 Dicembre 2020 0 Di marco zinno

Il coronavirus ci ha fatto toccare con mano che il rapporto tra Stato e Regioni non funziona. Quando scoppia una pandemia chi comanda? Secondo il costituzionalista Sabino Cassese se si applica l’articolo 117 della Costituzione, comma 2, lettera q, che cita espressamente la «profilassi internazionale» tra le materie in cui lo Stato ha competenza esclusiva, non c’è bisogno di stare a discutere con le Regioni. Oppure all’articolo 120, dove c’è scritto che il governo può sostituirsi agli enti locali quando c’è «un pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica». Se invece si resta sul terreno della «tutela della salute», allora si cade in una materia concorrente con le Regioni.
Stato né centralista, né federalista

La legislazione concorrente, ovvero la distribuzione dei poteri prevista dal Titolo V della Costituzione, è da anni oggetto di scontro davanti alla magistratura, dai Tar fino alla Corte Costituzionale su diverse materie: dalla sanità alla scuola, dalla formazione ai trasporti. In Francia e in Germania, due Paesi vicini all’Italia con ordinamenti diversi (il primo centralista, il secondo federalista), questi conflitti tra poteri non si verificano perché le norme sono chiare. Oltralpe infatti il livello nazionale continua ad essere l’unico dotato di poteri legislativi (il prefetto, rappresentante del governo, coordina organismi statali a livello regionale). Da parte loro le regioni hanno voce in capitolo unicamente sull’assetto territoriale e sullo sviluppo economico-locale. Discorso diverso in Germania. Governo e Parlamento hanno legislazione esclusiva sulle materie più rilevanti a livello nazionale (relazioni internazionali, difesa, accordi commerciali etc.) mentre sulle altre i 16 Länder hanno competenza concorrente (materie economiche, gestione territoriale dei servizi pubblici etc.). Tuttavia in caso di contrasti, l’art. 72 della Legge Fondamentale riconosce sempre la superiorità al governo centrale.

Quali sono le materie concorrenti

L’Italia, prima della riforma del 2001 del Titolo V, presentava un ordinamento molto simile a quello francese dove i poteri assegnati alle Regioni erano marginali rispetto a quelli dello Stato. La legge costituzionale fu promossa dai governi di centrosinistra presieduti da Massimo D’Alema e Giuliano Amato con il primo referendum costituzionale che si sia tenuto in Italia (votarono circa 10 milioni di elettori, il 64,2% di sì con un’affluenza del 34,1%). Per andare incontro alle istanze delle regioni più ricche che chiedevano maggiori poteri e scongiurare lo spauracchio secessionista avanzato dalla Lega Nord, la sinistra rispose con un forte decentramento, senza arrivare a una forma di Stato federale. Con la legge costituzionale del 2001 è lo Stato che si vede elencare le materie di sua competenza mentre tutte le altre passano in esclusiva alle Regioni.

Ma il pasticcio sta nella «legislazione concorrente», prevista per una serie di questioni: rapporti internazionali e con l’Ue delle Regioni; commercio estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione, protezione civile; porti e aeroporti; grandi reti di trasporto e navigazione; ordinamento della comunicazione; energia; previdenza complementare.
Chi decide cosa

Nelle materie di legislazione concorrente – dice l’articolo 117 – spetta allo Stato legiferare sui principi fondamentali, e alle Regioni definire le regole. Per esempio sulla sanità lo Stato decide i livelli essenziali di assistenza che devono ovunque essere garantiti, quanti medici sfornare, e il budget da dare alle Regioni, che devono gestire le strutture sanitarie, il personale ospedaliero, pianificare la medicina del territorio.

E così per la scuola (tranne la formazione professionale, tutta sotto le Regioni). Al potere centrale spettano in esclusiva le norme sugli ordinamenti didattici, i programmi e i titoli di studio, la funzione dei docenti e dei dirigenti scolastici, gli ambiti dell’autonomia delle scuole, la scuola paritaria. Alle Regioni l’organizzazione della rete scolastica e la distribuzione del personale. Ma non fino al punto di selezionarlo a proprio piacimento. Con la sentenza 76 del 2013 la Consulta ha infatti bocciato una legge della Regione Lombardia che prevedeva che ogni scuola potesse organizzare concorsi per reclutare supplenti annuali.
In 18 anni 1800 ricorsi alla Consulta

Il meccanismo di ripartizione delle competenze funziona se governo e istituzioni regionali collaborano. Più facile (ma con molte eccezioni) se entrambi sono dello stesso schieramento politico, difficile se non impossibile in caso contrario. Fatto sta che dal 2001 sono stati più di 1.800 i ricorsi davanti alla Corte costituzionale promossi ora dallo Stato ora da una o più Regioni. Sulla sanità le sentenze della Corte sono tantissime. Nel 2019 fu bocciato il ricorso della Calabria sulla proroga, decisa del governo, del commissario Saverio Cotticelli, lo stesso costretto di recente a dimettersi per manifesta incapacità. Nel 2017 il Veneto aveva presentato ricorso contro la legge Lorenzin sugli obblighi vaccinali. La Consulta sentenzia che su questa materia le Regioni «sono vincolate a rispettare ogni previsione contenuta nella normativa statale». Motivazioni analoghe usate in materia di pubblica amministrazione la Corte ha invece parzialmente bocciato nel 2016 la riforma Madia, dando questa volta ragione al Veneto, che aveva contestato al governo di aver varato la legge senza prima raggiungere un accordo formale con le Regioni. Ma nel 2006 sono state le Regioni (Liguria, Veneto e Calabria) a soccombere sulla proroga della concessione del trasporto pubblico locale per evitare la gara pubblica, perché, spiega la sentenza, la tutela della concorrenza spetta allo Stato.

Il Covid sposta lo scontro al Tar

Con la pandemia lo scontro si sta consumando anche davanti ai Tribunali Amministrativi (dove non si impugnano leggi, ma ordinanze dei sindaci o Regioni). Il 30 aprile la Calabria aveva riaperto bar e ristoranti. L’esecutivo vince al Tar. Ad agosto è la volta della Sicilia, guidata dal centrodestra con Nello Musumeci, che ordina la chiusura dei centri di accoglienza per migranti. L’ordinanza viene annullata perché «il controllo giuridico dell’immigrazione è di esclusiva competenza dello Stato». Ricorre invece alla Consulta il governo agli inizi di settembre, contestando alla Lombardia la costituzionalità della legge regionale sulla sicurezza negli ospedali. Era accaduto che, in seguito alle continue aggressioni ai camici bianchi, la Regione aveva stabilito per legge di stipulare accordi con le prefetture per dislocare le forze di polizia. Azione che, secondo il governo, non è nella disponibilità delle Regioni. L’esecutivo ha poi impugnato l’ordinanza della Sardegna che prevedeva test obbligatori per i passeggeri in entrata senza un certificato di negatività al Covid, quindi la decisione del Piemonte di obbligare le scuole della regione a prendere la temperatura agli studenti, anziché i genitori come aveva disposto il governo. Il governo decide i colori delle Regioni, ma l’Abruzzo decide quando diventare «rosso» e quando «arancione».

Chi è più forte vince

Tutto questo avviene perché le norme sono elastiche: non è un sistema centralista, non è federalista, ma prevalgono spesso i rapporti di forza, sbilanciati ora verso lo Stato, ora questa o quella Regione. L’esempio più evidente riguarda proprio le scuole: il 25 febbraio scorso, all’inizio dell’emergenza, l’allora presidente delle Marche, chiude le scuole. Il governo impugna e vince. A metà ottobre è la Campania a chiudere tutto, il governo si indigna, ma non impugna. E’ facile pensare che nella decisione abbia pesato il fatto che Luca Ceriscioli (Pd) era un Presidente uscente, e quindi debole, mentre De Luca era appena stato riconfermato a furor di popolo. Occorre poi considerare che ci sono 20 Regioni molto diverse fra loro a tutti i livelli, sociale, economico, politico. Cinque sono a statuto speciale, e due province autonome. Il titolo V le tratta tutte allo stesso modo, ma la realtà è che alcune hanno dimostrato di sapersi organizzare meglio dello Stato, mentre altre non sono all’altezza neppure di una minima autonomia perché troppo bassa è la qualità della classe dirigente e troppo alta la diffusione della criminalità organizzata. Questo incide anche sulla possibilità di attrarre capitali esteri.

Nello studio di Confindustria 2020, che mostra gli investimenti delle grandi imprese estere in Italia, si vede chiaramente che vanno verso le Regioni che operano meglio.
La regia unica che tutti invocano

Che il sistema non funziona è chiaro da anni, e due governi di schieramenti diversi hanno anche provato a cambiare il titolo V con due riforme costituzionali che, in modo diverso, riportavano sotto l’esclusiva competenza dello Stato alcune materie. Ma erano contenute in un «pacchetto» di riforme, e non tutte comprensibili agli elettori, che infatti le bocciarono. Con il referendum del 2006 a prevalere fu l’onda politica antiberlusconiana, nel 2016 quella contro Renzi. Ora tutti invocano una regia unica, che si può ottenere solo se governo e Regioni collaborano «lealmente», come ha chiesto il presidente della Repubblica, Sergio Mattarella. Lo strumento c’è: si chiama Conferenza Stato-Regioni. Ma se il premier invia al presidente della Conferenza la bozza del Dpcm all’una di notte chiedendo di esprimere un parere entro le 11 del giorno dopo, che collaborazione è? E allora ci risiamo: una Regione vorrebbe riaprire le scuole e un’altra no; le Regioni con gli impianti sciistici non li vogliono chiudere, le altre sì; chi sta in zona rossa se la prende con i vicini che stanno in zona arancione o gialla mettendo in dubbio la veridicità dei dati trasmessi al governo, e così ogni giorno.

Sorgente: Corriere della Sera

Spread the love
  •  
  •   
  •   
  •   
  •  
  •